Όταν οι ηγέτες της ΕΕ εγκαινίασαν τη διπλωματική υπηρεσία της Ένωσης το 2011, η ιδέα ήταν να δοθεί στην Ευρώπη μια πολύ πιο ισχυρή και ενιαία φωνή στη διεθνή σκηνή. Όμως, με τον χαρακτηριστικό τρόπο της ΕΕ, οι ηγέτες δεν ήθελαν αυτή η φωνή να είναι υπερβολικά ισχυρή. Έτσι, ανέθεσαν στο νέο επικεφαλής διπλωμάτη τους, τον «Ύπατο Εκπρόσωπο», δύο προϊσταμένους – τους ίδιους και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
«Αυτό επιλύθηκε με έναν πρόχειρο συμβιβασμό στις τρεις το πρωί», θυμάται ο Πιερ Σελάλ, ο ισχυρός πρέσβης της Γαλλίας στην ΕΕ για 10 χρόνια, ο οποίος συμμετείχε ενεργά στις διαπραγματεύσεις για τη διαμόρφωση της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ) και μίλησε στο Politico.
Χρόνια μετά, αυτός ο ασαφής συμβιβασμός της ΕΕ αρχίζει να καταρρέει. Αντιμετωπίζοντας περικοπές στον προϋπολογισμό, ανταγωνισμό για την προσέλκυση ταλέντων και έλλειψη πολιτικών εργαλείων για τη στήριξη του διπλωματικού της ρόλου, η ΕΥΕΔ, της οποίας ηγείται η πρώην πρωθυπουργός της Εσθονίας Κάγια Κάλας, βρίσκεται σε μειονεκτική θέση σε μια παρατεταμένη διαμάχη αρμοδιοτήτων με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπό την ηγεσία της Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν – ενώ οι εθνικές κυβερνήσεις, οι οποίες έχουν διατηρήσει σε μεγάλο βαθμό την ανεξαρτησία τους στην εξωτερική πολιτική, εξετάζουν επίσης το ενδεχόμενο μεταρρύθμισης της υπηρεσίας.
Σε συνομιλίες με το Politico τους τελευταίους τρεις μήνες, 10 νυν και πρώην αξιωματούχοι και διπλωμάτες της ΕΕ περιέγραψαν μια ΕΥΕΔ που βρίσκεται σε κρίση, στερείται σαφούς αποστολής και είναι σε μεγάλο βαθμό ανίκανη να ανταγωνιστεί τους πολύ μεγαλύτερους οικονομικούς πόρους και την πολιτική ισχύ της Κομισιόν.
Ενώ η Κάλας αντεπιτίθεται, ανακοινώνοντας νέες προσλήψεις σε ανώτερες θέσεις και υποσχόμενη εσωτερικές μεταρρυθμίσεις, οι χώρες της ΕΕ δεν έχουν ακόμη παρουσιάσει δημοσίως σχέδια για την ενίσχυση της υπηρεσίας.
Θα διαλυθεί η ΕΥΕΔ;
Η κρίση έρχεται σε μια εποχή που οι συγκρούσεις στην Ουκρανία και τη Μέση Ανατολή – καθώς και οι εντάσεις στις διατλαντικές σχέσεις – έχουν αναγκάσει την ΕΕ να προσπαθεί απεγνωσμένα να προσαρμοστεί σε ένα πιο σκληρό παγκόσμιο περιβάλλον, φέρνοντας τη στρατηγική της εξωτερικής πολιτικής στο προσκήνιο όσο ποτέ άλλοτε.
Χωρίς να διαθέτει ούτε κατά διάνοια τη δύναμη του υπουργείου Εξωτερικών των ΗΠΑ ή των υπουργείων Εξωτερικών του Παρισιού, του Βερολίνου ή του Λονδίνου, και ενώ βρίσκεται στα μισά του 16ου έτους λειτουργίας της, η ΕΥΕΔ δεν είναι σίγουρη για το πώς θα μοιάζει η «ενήλικη» ζωή της.
Υπό την ηγεσία της Κάλας, η ΕΕ έχει κινητοποιήσει τις χώρες-μέλη της για την επιβολή 20 πακέτων κυρώσεων κατά της Ρωσίας, ενώ παράλληλα έχει ενισχύσει τις σχέσεις με τις χώρες του Κόλπου και της Μέσης Ανατολής. Ωστόσο, οι επικριτές της υποστηρίζουν ότι ο στόχος της υπηρεσίας να προάγει τα ευρωπαϊκά συμφέροντα σε όλο τον κόσμο – κάτι που αφορά περισσότερο μικρότερες χώρες, οι οποίες δεν διαθέτουν δικό τους εκτεταμένο διπλωματικό δίκτυο – έχει αποτύχει, λόγω της έλλειψης σαφών στόχων και εργαλείων για την επίτευξη αυτού του σκοπού.
Από την πλευρά της, η Κάγια Κάλας κάνει ό,τι μπορεί, παρουσιάζοντας μια νέα δομή ηγεσίας και υποσχόμενη να προχωρήσει σε εσωτερικές μεταρρυθμίσεις μετά το καλοκαίρι, προκειμένου να ενισχύσει την ΕΥΕΔ. Ωστόσο, δεν είναι όλοι πεπεισμένοι ότι αυτό θα είναι αρκετό για να ανατρέψει την κατάσταση.
«Υπάρχει μια ομάδα τόσο στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο – το οποίο εκπροσωπεί τις 27 εθνικές κυβερνήσεις – όσο και στην Κομισιόν που θα ήθελε να διαλύσει την ΕΥΕΔ», δήλωσε ένας αξιωματούχος της ΕΕ στο Politico, προσθέτοντας πως κάποιοι άλλοι την υπερασπίζονται, «αλλά δεν έχουν τόσο μεγάλη επιρροή».
Επιπλέον, η Κάλας έχει αντιμετωπίσει συνεχείς επιθέσεις από διπλωμάτες με έδρα την ΕΕ, οι οποίοι θεωρούν ότι τους αγνόησε κατά τους πρώτους μήνες της θητείας της στις Βρυξέλλες.
Ο παράγοντας «Τραμπ» και η ασαφής καταναμομή αρμοδιοτήτων
Ο κόσμος, βέβαια, έχει αλλάξει ριζικά από την ίδρυση της ΕΥΕΔ. Ο πρόεδρος των ΗΠΑ Ντόναλντ Τραμπ έχει ανατρέψει τα πρότυπα του αποδεκτού δημόσιου διαλόγου, διαταράσσοντας τη διεθνή διπλωματία. Οι πόλεμοι και ο ανοιχτός ανταγωνισμός μεταξύ συστημικών αντιπάλων έχουν αντικαταστήσει τη βασισμένη σε κανόνες τάξη της μεταπολεμικής εποχής.
Ταυτόχρονα, οι σοβαροί δημοσιονομικοί περιορισμοί που συνδέονται με τα χρόνια οικονομικής στασιμότητας στην Ευρώπη αναγκάζουν τις κυβερνήσεις – κυρίως τις δεξιόστροφες – που επιδιώκουν την ψήφο των πολιτών, να επικεντρωθούν στην επίτευξη στόχων που αποφέρουν απτά αποτελέσματα, ιδίως σε ευαίσθητα θέματα όπως η μετανάστευση και η άμυνα.
Εκεί ακριβώς μπαίνει στο προσκήνιο η ασαφής κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΥΕΔ και της Κομισιόν, η οποία αποδυναμώνει τον ρόλο της διπλωματικής υπηρεσίας.
Οι ηγέτες της ΕΕ έχουν, σε μεγάλο βαθμό, εμπιστευθεί την Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν – με τη χρηματοοικονομική ισχύ της Κομισιόν και τα εργαλεία πολιτικής που καλύπτουν το εμπόριο, την τεχνολογία, τη μετανάστευση και τη βιομηχανική πολιτική – να ασκεί εξουσία εκ μέρους τους σε ένα ολοένα και ευρύτερο φάσμα θεμάτων, το οποίο περιλαμβάνει όλο και περισσότερο τον συντονισμό των αμυντικών προμηθειών για την Ένωση.
Η ΕΥΕΔ, αντίθετα, περιορίζεται σε μεγάλο βαθμό στη συλλογή πληροφοριών και στον συντονισμό των θέσεων εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, που υποστηρίζονται από τις πρωτεύουσες της ΕΕ.
Ο ρόλος του προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Αντόνιο Κόστα, ο οποίος (όπως αναφέρεται στην ιστοσελίδα του) «έχει συνεργαστεί στενά με εταίρους σε όλο τον κόσμο για την ενίσχυση του ρόλου της ΕΕ και των παγκόσμιων σχέσεών της», προσθέτει μια άλλη διάσταση στο θέμα. Ήταν ο επικεφαλής του γραφείου του Κόστα, Πέδρο Λουρτί, που επικοινώνησε δύο φορές με αξιωματούχους στη Μόσχα τις τελευταίες εβδομάδες, καθώς η ΕΕ αναζητούσε τρόπους για την επανέναρξη των διαπραγματεύσεων με τον Ρώσο πρόεδρο Βλαντίμιρ Πούτιν.
Πρόκειται για μια δομή που ενέχει κίνδυνο σύγχυσης, διότι θεωρητικά η εκτελεστική εξουσία της ΕΕ – Κομισιόν, υπό την φον ντερ Λάιεν – καλείται να προτείνει και να εφαρμόζει πολιτικές, αφήνοντας τη διπλωματία υψηλού επιπέδου στην Κάλας, ως Ύπατο Εκπρόσωπο για τις «εξωτερικές υποθέσεις και την πολιτική ασφάλειας».
Στην πράξη, όμως, η διαχωριστική γραμμή μεταξύ της πολιτικής της Κομισιόν και της διεθνούς διπλωματίας είναι ασαφής. Και η φον ντερ Λάιεν, η οποία, σε αντίθεση με την Κάλας, δεν χρειάζεται ομόφωνη υποστήριξη από τις κυβερνήσεις της ΕΕ για κάθε πολιτική της κίνηση, έχει εκμεταλλευτεί καταστάσεις κρίσης για να ενισχύσει το διπλωματικό της προφίλ και, κατ’ επέκταση, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Αυτό συνέβη, για παράδειγμα, όταν ταξίδεψε στην Αίγυπτο το 2024 για να υπογράψει μια οικονομική συμφωνία συνεργασίας ύψους 7 δισεκατομμυρίων ευρώ με το Κάιρο, παρά το γεγονός ότι δεν είχε επίσημη εντολή από τους ηγέτες της ΕΕ, επισημαίνεται στο δημοσίευμα.
Το ίδιο έγινε και όταν ο επικεφαλής του γραφείου της φον ντερ Λάιεν, Μπιόρν Ζάιμπερτ, συμμετείχε σε συνομιλίες υψηλού επιπέδου με τις ΗΠΑ σχετικά με τον τερματισμό του πολέμου της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας, τον Νοέμβριο του 2025.
Και επαναλήφθηκε την περασμένη εβδομάδα, όταν η Κομισιόν υποδέχτηκε μια αντιπροσωπεία αξιωματούχων των Ταλιμπάν για να συζητήσουν θέματα μετανάστευσης.
Παρότι κάθε ένα από αυτά τα παραδείγματα αφορά θέματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας της ΕΕ – κυρίως τη μετανάστευση και την αναπτυξιακή βοήθεια – ωστόσο, στο σύνολό τους, υποδηλώνουν μια συρρίκνωση του πεδίου αρμοδιοτήτων της ΕΥΕΔ.
Ούρσουλα vs Κάλας: Είναι… προσωπικό
Πουθενά αλλού η αντιπαράθεση μεταξύ της ΕΥΕΔ και της Επιτροπής δεν ήταν τόσο έντονη όσο στην προσέγγιση της ΕΕ απέναντι στο Ισραήλ, ιδίως μετά τις επιθέσεις της Χαμάς στις 7 Οκτωβρίου 2023.
Η φον ντερ Λάιεν έχει χρησιμοποιήσει την Επίτροπο για τη Μεσόγειο, την Κροάτισσα Ντουμπράβκα Σούιτσα, για να αναλάβει ηγετικό ρόλο σε έναν τομέα, ο οποίος, και πάλι, πολλοί στην ΕΥΕΔ πιστεύουν ότι θα έπρεπε να αποτελεί δική τους αρμοδιότητα.
Στην αίσθηση της κρίσης συμβάλλει και αυτό που πολλοί υπάλληλοι της Επιτροπής και της ΕΥΕΔ περιγράφουν ως προσωπική αντιπαλότητα μεταξύ της Κάλας και της φον ντερ Λάιεν.
Αν και η πρόεδρος της Επιτροπής διόρισε την Κάλας και οι δύο προέρχονται από «δυναστείες» των Βρυξελλών – ο πατέρας της Κάλας ήταν αντιπρόεδρος της Επιτροπής και ο πατέρας της φον ντερ Λάιεν ήταν ένας από τους πρώτους δημόσιους υπαλλήλους της Ευρώπης – ο ειλικρινής τρόπος έκφρασης της ύπατης εκπροσώπου έρχεται σε αντίθεση με την πιο επιφυλακτική προσέγγιση της φον ντερ Λάιεν.
Και παρότι η Κάγια Κάλας έχει υποβαθμίσει τις φήμες για αντιπαλότητα με την Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν, κάνοντας μάλιστα λόγο για «ιστορίες για γατοκαβγάδες», περισσότερες από μία φορές οι εκπρόσωποι της Επιτροπής έχουν αποστασιοποιηθεί επίσημα από τις δημόσιες δηλώσεις της ύπατης εκπροσώπου, όπως όταν χρησιμοποίησε τη λέξη «καρκίνος» για να περιγράψει τις επιπτώσεις της βιομηχανικής πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας της Κίνας στην Κομισιόν.
Από την άλλη πλευρά, η Κάλας έχει κατά καιρούς αφήσει να διαφανεί η απογοήτευσή της για τον «από πάνω προς τα κάτω» τρόπο διοίκησης της φον ντερ Λάιεν, συγκρίνοντας ιδιωτικά την πρόεδρο της Επιτροπής με δικτάτορα τουλάχιστον μία φορά, σύμφωνα με έναν ανώτερο αξιωματούχο της ΕΕ, όπως μεταδίδει το Politico.
Ωστόσο, ακόμη και οι επικριτές της Κάλας αναφέρουν ότι το κύριο πρόβλημα που αντιμετωπίζει η ΕΥΕΔ είναι δομικό και όχι σύγκρουση προσωπικοτήτων – κάτι που και οι δύο πολιτικοί έχουν δημόσια αρνηθεί.
Νέα πρόσωπα, νέα σχέδια
Ταυτόχρονα, η ΕΥΕΔ έχει πληγεί από ένα κύμα αποχωρήσεων. Τον Μάιο, η γενική γραμματέας της υπηρεσίας, Μπελέν Μαρτίνεζ Καρμπονέλ, αποχωρούσε από τη θέση της μετά από λιγότερο από δύο χρόνια στην υπηρεσία.
Η Κάλας αντέδρασε, παρουσιάζοντας την περασμένη εβδομάδα μια νέα ηγετική ομάδα, στην οποία περιλαμβάνεται η πρώην υπουργός Άμυνας της Ολλανδίας, Κάισα Ολονγκρεν, η οποία θα αντικαταστήσει την Καρμπονέλ.
Ο διορισμός του Ντέιβιντ Τσβάχ, πρώην πρέσβη της Γαλλίας στο ΝΑΤΟ, στη θέση του αναπληρωτή γενικού γραμματέα για την ειρήνη και την ασφάλεια, παράλληλα με τον Ματί Μαασικάς, ο οποίος επιβεβαιώθηκε ως αναπληρωτής γενικός γραμματέας μετά την άσκηση των καθηκόντων του σε προσωρινή βάση, υπογραμμίζει την επιθυμία να ενισχυθούν τα διαπιστευτήρια της ΕΥΕΔ στον τομέα της ασφάλειας.
Και δεν είναι το μόνο: η Κάλας, η οποία έχει δηλώσει στο προσωπικό της ότι χαιρετίζει τη συζήτηση για τη μεταρρύθμιση της ΕΥΕΔ, σχεδιάζει να ανακοινώσει περαιτέρω αλλαγές μετά το καλοκαίρι.
Τι μέλλει γενέσθαι;
Κάποιοι αξιωματούχοι της ΕΕ παραμένουν επιφυλακτικοί ωστόσο, υποστηρίζοντας ότι οι αλλαγές δεν είναι πιθανό να μεταβάλουν την ανταγωνιστική σχέση με την Κομισιόν, ειδικά καθώς η ΕΥΕΔ ενδέχεται να υποστεί περικοπές στον επόμενο επταετή προϋπολογισμό της Ένωσης, το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο, το οποίο αναμένεται να τεθεί σε ισχύ το 2028.
Ένας ανώτερος αξιωματούχος της ΕΕ, πάντως, όταν κλήθηκε να περιγράψει τι μπορεί να γίνει με την ΕΥΕΔ, τόνισε ότι «πρέπει να είναι ένας μηχανισμός συλλογής πληροφοριών, που μπορεί να προσφέρει προστιθέμενη αξία μέσω αναλυτικής εργασίας».
